“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”已经被纳入“十三五”规划建议。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》也要求，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，推进数据资源向社会开放。
在信息和知识经济时代，公共数据的开放和共享是一项基础设施，数据开放对社会经济的推动作用无法估量。在我国，公共数据开放的现状如何？实现《纲要》提出的开放共享目标还要破除哪些障碍？
获取公共数据难，导致一些科研难为“无米之炊”
上海海事大学交通运输学院副教授陈继红指导的团队，曾凭借作品《洋山深水港集装箱国际中转服务模式与对策——基于韩国釜山港的比较研究》，冲进了一项重要的大学生课外学术科技作品竞赛决赛圈。但高兴之余，陈继红忍不住感叹：“取得这些港口数据的过程实在是太艰难了。”
陈继红说起在上述课题研究中给予帮助的韩国教授，很羡慕他们能拿到釜山港的全部数据。原来，韩国教授登录韩国交通管理部门的网站，注册后获得身份认证，就能免费获得政府的公共数据。
陈继红说：“我们经常需要研究沿江沿海的港口和航运情况等，为政府和市场提供决策参考，但因为拿不到基础数据，很多时候我们是在做‘无米之炊’。比如研究需要的我国港口的股权结构、股东投资比例、港口泊位数量、货物吞吐量等数据，这些应该都算不上机密，但我们就是拿不到。因此对有些数据，研究团队只能从企业宣传册上抠，数据的及时性和准确性都无法保证。”
陈继红认为，有些数据如果暂时不便向公众开放，可以对有关专家学者实行注册制，“尤其是行业数据，光靠一省一市开放也很有限，政府应该下决心让更高级别的部门统筹。”
财政投入获得的公共数据不开放，是巨大浪费
随着大数据时代的到来，大家越来越意识到数据开放的重要性，一些政府部门开始尝试并取得初步成效，但总体来说，开放步伐仍有待提速。
复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、数字与移动治理实验室主任郑磊认为，政府掌握的数据是国家机关履行职责时获取，采集这些数据的经费来自公共财政，因此这些数据本质是公共产品。应尽快探索公共数据逐步开放共享的途径与方式，使这些宝贵资源发挥其应有价值。
郑磊还介绍了数据公开与数据开放的区别：数据公开只是让公众看到，而数据开放则是要让公众可以直接利用，二者是完全不同的概念。“政府数据开放是政府信息公开的进一步深化和拓展。”郑磊说，信息公开以公文类信息为主，目的是保障公众的知情权、参与权和监督权。数据开放以非公文类信息为主，目的是落实对政府信息资源的使用权，实现政府公共数据资源的增值利用和价值最大化。“真正的开放是要开放数据接口，让第三方平台能够直接接入，并且同步实时更新。”
陈继红认为：“看似繁琐死板的数据，经过加工后才能产生价值。政府财政投入所获得的数据如果不开放，我们做研究还要再动用国家科研经费去采集，这是人力、财力的巨大浪费。”
我国公共数据开放步伐为何不快？郑磊分析，有些部门有数据，但不知道能不能开放；有的有数据但不愿开放，可能涉及显性或隐性的利益。还有些部门认为，数据不开放没人知道，开放了反而有可能担风险。郑磊认为，大数据毕竟是个新鲜事物，很多部门和官员还不懂怎么做，需要有针对性地加强培训。
上海等地正调查社会需求，规划和推进数据开放
世界银行能源分析师刘婕美因工作需要，经常从一些网站查询数据。据了解，2009年5月，美国政府的数据开放网站data.gov正式上线，该网发布了包含90个联邦机构近19万个数据集，涉及14个主题。
刘婕美认为，政府部门除了可以整理披露数据，还可以公开联络方式，方便答疑解惑，一些无法从公共网页查询到的数据，最好能通过电话或邮件的方式询问。据了解，美国也并非所有政府部门都有能力保证数据的完整、真实、可信。目前美国对政府机构信息披露并无统一的执行标准，数据披露情况与该部门组织运转能力和财力直接相关。以美国农业部门为例，由于水污染状况的调查费用高昂，这方面的数据就相对老旧。
在数据收费问题上，美国主张免费，而欧洲一些国家则采用部分收费的方式。“数据免费开放对社会经济的推动作用无法估量，你永远想象不出民众的创造力有多么巨大。与之相比，一些政府部门自己开发数据所赚取的利润只能算蝇头小利。”郑磊说。
目前，郑磊和他的团队正在为上海市政府做一个数据开放的新规划。“我们首先要调查社会和企业的需求，了解他们最希望获得的数据是哪些，然后配合政府尽快开放。”郑磊说。
国务院《促进大数据发展行动纲要》提出了未来5到10年我国大数据发展和应用要实现的目标，包括2017年底前形成跨部门数据资源共享共用格局，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗、卫生等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。
当前，上海、广东等地开始开放部分公共数据、增设新的政府部门，探索开展大数据增值性、公益性开发和创新应用。
试水数据开放，带来更多可能
去年8月起，由上海市经济信息化委员会、市交通委主办的“上海开放数据创新应用大赛”，面向全球征集改善城市交通、便利市民出行、创新商业模式的应用程序和解决方案，吸引近3000人报名参赛，组队800余个。
这次上海开放的总容量达上千GB的交通大数据，包括城市道路交通指数、地铁运行数据、一卡通乘客刷卡数据、浦东公交车实时数据、强生出租车行车数据、空气质量状况和气象数据、道路事故数据等。
据介绍，这次开放数据的部门除了上海市公安局、环境保护局、气象局、城乡建设和交通发展研究院等政府部门，还有上海地铁、上海公共交通卡公司、强生出租、浦东公交等公共事业单位。开放的数据从之前以静态为主的数据，扩展到涉及城市交通的实时数据。如强生出租和浦东公交提供的数据，包括全市数千辆强生出租车，以及浦东公交数十条线路的巴士每隔一定时间的GPS定位、运行速度、是否上高架、有没有踩刹车等等。
上海市经信委信息化推进处处长朱宗尧表示，大赛首先选择城市交通领域作为试点，是因为交通领域的大数据不涉及个人隐私，公开的难度较小。“解决大城市的交通难题遇到瓶颈，现在光靠政府和行业的力量远远不够。高手在民间，我们相信大数据的开放会带来意想不到的创新解决方案。同时也希望通过大赛，了解一下到底什么才是社会需要的大数据，从而倒逼政府部门开放更多的数据。”
复旦大学国际关系与公共事务学院副教授、数字与移动治理实验室主任郑磊说：“大赛可以让原先不知道数据开放有多大价值的部门都看到数据开放的力量，这是最直观的。”
力推数据开放模式从“正面清单”转为“负面清单”
2012年，上海率先提出“政府数据开放”理念，并建立了国内首个政府数据开放网——上海政府数据服务网（datashanghai.gov.cn）。
上海政府数据服务网以人口库、法人库和空间地理库为重要基础，由市经济信息化委员会牵头建设，并通过政府购买服务的方式由专业公司运行维护。网站提供数据产品和应用的注册发布、浏览下载、地图展示、公众评价等功能。按照推进计划，到去年年底，网站提供的数据集已达到1000个。
据介绍，上海的数据开放原则是“开放为先，确保安全”。坚持“积极审慎、循序渐进”，在依法合规的前提下，凡有条件开放的，尽早开放。应当开放但条件不成熟的，创造条件尽快开放。对不适合开放的政府数据资源，则要求各部门对数据资源进行整合和加工，开发内容丰富、服务便捷、可视性强的移动应用。
去年5月印发的《上海市政务数据资源共享和开放2015年度工作计划》，要求政府各部门做好各类社会主体对政务数据开放需求的汇聚和分析，以需求为导向，提升政务数据向社会开放的深度和广度。通过信息化发展专项资金支持、大数据应用大赛等方式，挖掘、培育具有市场潜力的应用创新，激发社会对政务数据资源的开发利用。
按照上述工作计划，上海政务数据资源向社会开放的重点领域涵盖50个部门的427项数据集，要求数据类型以Excel、XML、应用程序接口等多种格式开放，确保数据内容完整、更新及时，满足不同用户主体的需求。重点推进本部门以应用程序接口方式开放数据产品，减少数据维护人工干预。
郑磊透露，上海希望到2018年，将数据开放从目前的“正面清单”模式转变成“负面清单”的模式，即明确不开放的范围，其他都必须开放。同时，还将推动各级政府部门、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、与人民群众利益密切相关的公共企事业单位向社会开放通过公共资金制作或获取的各类信息资源。推动整个社会对政府数据进行社会化增值开发服务，助推产业升级和经济转型。
数据不单是产业，还是社会治理工具，唤醒沉睡的公共数据，呼唤全国统一的数据开放标准
广东佛山市南海区数据统筹局2014年5月30日正式挂牌成立，将分散在各部门的数据收集起来，统一进行提质、分析和应用。该局局长兼任区网络安全和信息化领导小组办公室主任，这个小组负责全面统筹全区电子政务和数据管理各项工作。据介绍，这样的机构设置，力求让数据统筹从单一的职能部门中跳出来，挖掘沉睡的数据宝藏。
南海数据统筹局收集了来自全区90个数源单位的数据，初步梳理72个单位共1815个数据表，识别、整理出了1083个数据表，从而建设了覆盖全区的地图库、人口库、企业库、城市环境库、政务库、产业经济库、决策分析库七大数据库。数据统筹局还在各个单位设立首席数据官，由单位负责人担任。用专人专员的办法，建立起数据源和数据库之间的畅通渠道。
“仅仅把数据理解为信息产业，隶属某一个职能部门，就远远不能发挥数据应有的作用。”南海数据统筹局副局长林莉认为，数据的意义应该上升到“社会治理的工具”，它也应该是统筹甚至跨越职能部门的。
为了解决信息安全的问题，南海区数据统筹局设计了数据分级管理体系，所有数据分A、B、C、D4个等级，D级为完全公开，可供全社会自由浏览、下载；C级为依申请公开，如个人社保信息等；B级为行政部门或广义政府部门局部或完全共享；A级保密程度最高，仅供政府统计分析，占总量的5%左右。定级要有相关文件作为依据，文件要求公开的或不公开的，要一一标识出来。
据介绍，一些人到有关部门办事，填写个人信息表格时，下方会有一行字“你是否愿意将此信息开放给其他部门共享”，绝大多数人都会填“否”。“你想要高度的便利，就要承担数据共享的安全风险；你想完全捂住自己的信息，就意味着各个部门都无权把你的信息与其他部门共享，这样办事的难度和成本必然就大大增加。”林莉说，需要在两者之间寻找一个合适的平衡点。此外，她还呼吁，希望制定全国统一的政府公共数据开放标准，包括政府数据开放目录、政府数据开放格式等，从技术操作层面为全国政府开放数据的大共享奠定基础。
